Sommario: 1. Considerazioni preliminari sulla riforma “Cartabia” – 2. Dal Tribunale per i minorenni al Tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie – 3. Il valore della “specializzazione”.

Abstract: Il contributo intende dimostrare il valore che ha mantenuto la giurisdizione specializzata per i minorenni all’esito della riforma Cartabia. Quest’ultima riguarda il diritto civile, quello penale e l’ufficio per il processo, e mira a contribuire – in attuazione della legge delega – alla risoluzione degli arretrati. Il lavoro si sofferma sulle modifiche apportate alle fonti normative riguardanti l’organo giurisdizionale che si occupa dei minorenni e, in particolare, al passaggio dal Tribunale per i minorenni al Tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie, incentrandosi sul valore della specializzazione, che emerge anche attraverso l’elaborazione giurisprudenziale della Corte costituzionale. La specializzazione della giurisdizione, in seguito alle modifiche apportate dalla riforma Cartabia, viene ridimensionata in ambito civilistico, mentre viene confermata e – in alcuni casi – accresciuta in ambito penalistico.

The paper wants to demostrate the value that the specialized jurisdiction for minors has maintained after the implementations of the Cartabia reform. The reform concerns civil law, criminal law and the process office, and has the logic, which inspired the enabling law, of efficiency, of the resolutions of arrers. The working paper focuses on the changes made to the normative sources of the court that deals with minors, after the transition from the Jouvenile Court to the Court for people, minors and families, and it is focused on the value of specialization, which emerges also through the elabortion of the constitutional court. The specialization of the jourisdiction, after the changes brought by the Cartabia reform, is reduced in the civil law field, while it is confirmed and –in some cases- increased in the criminal law field.

1 – Considerazioni preliminari sulla riforma “Cartabia”.

Sono stati pubblicati il 17 ottobre u.s., in Gazzetta Ufficiale, i decreti legislativi sulla riforma della giustizia civile (d.lgs. n. 149 del 2022, che attua la legge del 26 novembre 2021, n. 206), penale (d.lgs. n. 150 del 2022, che attua la legge del 27 settembre 2021, n. 134) e dell’ufficio per il processo (d.lgs. n. 151 del 2022 in attuazione della legge del 26 novembre 2021, n. 206, e della legge del 27 settembre 2021, n. 134).

Come attentamente sottolineato, la legge n. 134 del 2021 ha modificato notevolmente l’originario testo del d.d.l. della Camera (A.C.) n. 2435^[1] e l’iter parlamentare che ha portato alla stesura del testo della legge è stato molto travagliato.

La riforma “Cartabia” si è posta come obiettivo il conseguimento di un più elevato rispetto dei diritti costituzionalmente riconosciuti alle vittime dei reati e agli stessi imputati, garantendo altresì una durata ragionevole del processo e la realizzazione del fine ultimo, stabilito con il PNRR (Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza)^[2], della riduzione della durata media dei processi penali del 25% entro il 2026^[3].

Diverse sono state le modifiche che ha apportato la riforma[4]. Sicuramente una delle principali novità è rappresentata dall’implementazione del processo penale telematico: infatti, si propende per un uso maggiore della digitalizzazione e delle tecnologiche informatiche per tutta la durata del procedimento^[5].

Sono stati introdotti nel sistema molti istituti eccezionali utilizzati durante l’emergenza epidemiologica da Covid-19, come quelli riguardante la progressiva digitalizzazione e la videoregistrazione.

La telematizzazione del processo, iniziata per fronteggiare i disagi causati dalla pandemia e concretizzatasi nella riforma del processo penale, civile e dell’ufficio del processo, si è resa necessaria per perseguire e realizzare gli obiettivi di smaltimento degli arretrati assunti dall’Italia in sede di PNRR^[6]. 

Non si può ritenere che la digitalizzazione del processo possa compensare l’eventuale rischio di demolire la sussistenza di determinate garanzie, motivo per cui, al fine di realizzare l’obiettivo fondamentale dell’efficienza del sistema, si dovrebbe incidere sulle condizioni materiali di funzionamento dell’apparato giudiziario^[7]. Proprio in virtù di ciò, per permettere il riassetto organizzativo degli uffici giudiziari e la definizione della disciplina transitoria, su indicazione degli operatori del diritto, che hanno inviato una lettera al Ministro della giustizia, il Governo ha rinviato al 30 dicembre 2022 l’entrata in vigore della riforma Cartabia.

Le modifiche apportate dalla riforma producono i loro effetti sulla prescrizione del reato e sull’improcedibilità dell’azione penale, sull’evoluzione del procedimento penale, sul sistema sanzionatorio penale e sulla giustizia riparativa^[8].

Relativamente alla prescrizione del reato e all’improcedibilità dell’azione penale, viene abrogata la disposizione della legge n. 3 del 2019, con cui la sentenza di primo grado sospendeva la prescrizione sino alla conclusione del processo e viene introdotta una nuova causa di improcedibilità nell’art. 344-bis c.p.p., allo scopo di evitare il rischio che, una volta intervenuta la sentenza di primo grado e – dunque – cessato il corso della prescrizione, l’imputato possa rimanere a lungo bloccato nei vari gradi successivi^[9].

Per quanto riguarda la procedura penale, gli interventi hanno coinvolto l’intero percorso processuale: dalle indagini preliminari, al dibattimento, ai riti alternativi, al processo, ai giudizi di impugnazione, fino all’esecuzione penale. 

Con riferimento al sistema sanzionatorio, gli interventi mirano sia a differenziare che a rendere più effettive le pene e ad incentivare la definizione anticipata del procedimento, attraverso il ricorso ai riti deflattivi. 

In merito alla giustizia riparativa, si ha, per la prima volta, una cornice normativa a prassi già diffuse, in virtù della normativa europea e internazionale. Vengono istituiti centri per la giustizia riparativa in ogni Corte d’appello, attraverso il coinvolgimento degli enti locali. La giustizia riparativa si accosta al processo penale, senza sostituirsi ad esso, per perseguire l’interesse delle vittime dei reati. La riforma segue la Dichiarazione di Venezia dei Ministri della giustizia del Consiglio d’Europa, adottata durante il semestre di presidenza italiano. 

Lo studio vuole soffermarsi, in particolare, sull’attenzione che la riforma ha destinato – in generale – all’organizzazione giurisdizionale disposta per il minorenne, istituendo il neo Tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie, facendo emergere il valore della funzione giurisdizionale ordinaria, ma specializzata dello stesso. In particolare, gli spunti di riflessione avranno ad oggetto gli uffici che hanno a che fare con la vicenda penale ovvero con l’accertamento di un fatto reato attribuito al minorenne.

2 – Dal Tribunale per i minorenni al Tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie.

La riforma Cartabia ha comportato cambiamenti sostanziali nella sfera della giustizia minorile, determinando l’abrogazione del Tribunale per i minorenni e l’istituzione, a partire dal 17 ottobre 2024, del Tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie[10]. Il legislatore è intervenuto tanto sul nome che sulle funzioni dell’attuale Tribunale per i minorenni, apportando modifiche a diverse fonti, quali la legge n. 835 del 1935, il r.d. n. 12 del 1941, il D.P.R. n. 448 del 1988, il d.lgs. n. 160 del 2006 e il d.lgs. n. 121 del 2018.  

Il nuovo Tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie si occupa, nel campo civile, soprattutto della protezione del minore in situazioni di abbandono o di pregiudizio. Nel momento in cui vengono accertate tali condizioni, il Tribunale può limitare l’esercizio della responsabilità genitoriale, fino a decretarne la decadenza, può disporre il collocamento del minore fuori dalla famiglia o può dichiararne l’adottabilità. Si occupa anche del riconoscimento di figli naturali, di autorizzazioni al matrimonio dei minorenni, della rimozione di un genitore dall’amministrazione dei beni, dell’autorizzazione ad avere informazioni sulle proprie origini da parte del minore adottato e di tutto ciò che riguarda le adozioni nazionali e internazionali e le procedure di rimpatrio dei minori sottratti.

Ancora, questo nuovo Tribunale esercita le funzioni di giudice tutelare e tutte le altre funzioni ad esso deferite, sempre nei modi stabiliti dalla legge. Il Tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie non ha competenza nei procedimenti aventi ad oggetto la cittadinanza, l’immigrazione e il riconoscimento della protezione internazionale.

In materia penale, invece, il Tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie è competente per tutti i reati commessi da coloro che erano minorenni al momento della commissione del fatto e ha giurisdizione anche in materia di sorveglianza.

Meritano attenzione gli uffici che, in particolare, hanno a che fare con l’accertamento di un fatto reato attribuito al minorenne. In proposito è stato disposto che presso il Tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie vi sia un ufficio autonomo del pubblico ministero, con sede nel capoluogo del distretto, escludendo, così, che debbano essere costituiti uffici circondariali del pubblico ministero.

Al procuratore della Repubblica sono attribuiti, nelle materie di competenza del Tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie, tutti i poteri attribuiti dalla legge al procuratore presso il Tribunale.

In ogni sezione distrettuale del Tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie vengono incaricati uno o piò magistrati per i provvedimenti previsti dal codice di procedura penale per la fase delle indagini preliminari. Il giudice delle indagini preliminari è, così come già prima della riforma, giudice monocratico. Per quanto riguarda, invece, il giudice dell’udienza preliminare, lo stesso opera in composizione collegiale, non monocratica come accade nei procedimenti penali per gli adulti.

Infine, le funzioni di giudice di sorveglianza sono esercitate dal giudice addetto al Tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie.

Proseguendo lo studio delle nuove disposizioni emerge come sia stata ridefinita la giurisdizione del nuovo Tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie, che risulterà composto dalla sezione distrettuale, costituita presso ciascuna sede di Corte d’appello o di sezione di Corte d’appello, e da una o più sezioni circondariali, costituite presso ogni sede di Tribunale ordinario.

Le sezioni distrettuali, come accade attualmente ai Tribunale per i minorenni, avranno competenza in materia penale, di sorveglianza e di adozione, e avranno, anche, funzione di giudice d’appello delle decisioni della sezione circondariale.

Le sezioni circondariali, equiparabili alle preesistenti sezioni distaccate dei Tribunali ordinari, invece, si occuperanno di tutte le altre materie riguardanti la famiglia e i soggetti di minore età (con riferimento anche ai procedimenti degli artt. 330-333- 403 c.c.).

Nello specifico, occorre soffermarsi sulle singole competenze della sezione circondariale e di quella distrettuale.

La sezione circondariale si occupa di tutti i procedimenti attualmente attribuiti alla competenza del Tribunale per i minorenni dall’articolo 38 delle disposizioni di attuazione del codice civile, di quelli di cui all’articolo 403 del codice civile e di quelli in materia di affido familiare previsto dalla legge del 4 maggio 1983 n. 184, nonché di quelli in materia di autorizzazione all’ingresso o alla permanenza nel territorio dello Stato del familiare del minore previsti dall’articolo 31 del decreto legislativo del 25 luglio 1998 n. 286.

Sono, inoltre, attribuiti alla sezione circondariale tutti i procedimenti in materia di stato e capacità delle persone, famiglia, unione civile, convivenze e minori, attualmente attribuiti alla competenza del Tribunale ordinario e quelli attribuiti al giudice tutelare, tra cui quelli volti alla protezione degli adulti vulnerabili. È stato, infine, specificato che sono attratte alla competenza della sezione circondariale del Tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie anche le domande di risarcimento del danno connesse per l’oggetto o per il titolo con i procedimenti di cui si è detto.

Sono, viceversa, attribuiti alla sezione distrettuale, con norma di chiusura, i procedimenti civili di primo grado, diversi da quelli sopra indicati, e attualmente di competenza del Tribunale per i minorenni, i quali maggiormente necessitano di gestione centralizzata (si pensi ai procedimenti di adozione, a quelli di sottrazione internazionale di minori o alla materia dei minori stranieri non accompagnati), nonché quelli penali minorili, comprese le competenze del giudice di sorveglianza per i minorenni e gli altri procedimenti attualmente attribuiti al Tribunale per i minorenni quali, ad esempio, i procedimenti amministrativi previsti dall’articolo 25 del r.d.l. n. 1404 del 1934.

Vengono attribuiti, in via residuale, alla sezione distrettuale, le controversie che non siano state oggetto di specifica individuazione, al fine di prevenire – quanto più possibile – eventuali vuoti normativi in relazione alle controversie oggi attribuite alla competenza del Tribunale per i minorenni.

In materia civile, poi, sono attribuite alla sezione distrettuale le impugnazioni avverso i provvedimenti definitivi e i provvedimenti temporanei aventi contenuto decisorio emessi dalla sezione circondariale.

La ripartizione degli affari tra la sezione circondariale e la sezione distrettuale o tra diverse sezioni circondariali dello stesso Tribunale non dà luogo a questioni di competenza, in conseguenza della loro natura di mere articolazioni interne dell’unitario Tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie.

Nell’ambito del codice di procedura civile o delle relative disposizioni di attuazione saranno poi inserite, sempre con il decreto previsto dal comma 25 dell’articolo 1 della legge delega, le norme volte a disciplinare le questioni inerenti all’attribuzione del processo all’una o all’altra sezione, sulla falsariga di quanto in origine previsto per gli analoghi conflitti tra sede centrale e sezione distaccata del Tribunale o tra diverse sezioni distaccate.

Ulteriore riflessione riguarda la composizione del Tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie.

Al di là del presidente, che dirige l’ufficio e lo rappresenta, ove ci siano Tribunali cui afferiscano più di dieci giudici, possono essere istituite sezioni, con conseguente nomina di presidenti di sezione, purché venga sempre rispetta la proporzione di uno a dieci.

Il presidente del Tribunale può anche riservare a se stesso la funzioni di direzione, coordinamento e vigilanza di una specifica sezione. I giudici afferenti a questo Tribunale sono esonerati dall’applicazione del “limite dell’assegnazione decennale nella funzione” e possono essere assegnati congiuntamente a più sezioni, tramite la procedura tabellare.

Si tratta di una scelta che può essere dettata non solo dalla necessità di far fronte ad esigenze contingenti, ma che può anche essere di tipo organizzativo. Di conseguenza, lo stesso giudice può avere una pluralità di sedi di servizio. La riforma stabilisce, inoltre, i requisiti per svolgere la funzione di giudice, di presidente di sezione e di sostituto procuratore. 

Nel soffermarsi sulla composizione del Tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie, dopo la figura del presidente del Tribunale, occorre riferire sulla organizzazione delle sezioni circondariali e delle sezioni distrettuali.

La sezione circondariale giudica in composizione monocratica, caratterizzata, quindi, dall’unica presenza di un giudice togato.

La sezione distrettuale, in materia civile, giudica in composizione collegiale, con un collegio composto da tre giudici; in materia penale, invece, nei procedimenti previsti dai titoli II, III e IV della legge del 4 maggio 1983, n. 184, e nelle altre materie attribuite alla sezione distrettuale, giudica in composizione collegiale, con la presenza di due magistrati e due giudici onorari esperti.

Novità estremamente rilevante è data dalla composizione della sezione distrettuale del Tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie nell’udienza preliminare e nel giudizio abbreviato richiesto dall’imputato in seguito a un decreto di giudizio immediato. In queste due occasioni la sezione distrettuale è costituita da un magistrato e da due giudici onorari esperti. Si ha, quindi, una maggioranza di giudici esperti rispetto a quelli togati.

Un’ultima riflessione porta a sottolineare come sia stata confermata la presenza di giudici onorari esperti anche nel Tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie, caratteristica propria del Tribunale per i minorenni.

Ciò permette di constatare che il riformatore ha ribadito la necessità di assicurare l’intervento di una giurisdizione “specializzata” in materia penale.

Si specifica, al riguardo, che alla sezione specializzata del Tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie devono essere tabellarmente assegnati, ove possibile, magistrati dotati di specifica esperienza nelle materie a questa attribuite; norma che è coerente con le esigenze di specializzazione dei magistrati incaricati della trattazione dei procedimenti di cui si discute.

3 – Il valore della “specializzazione”.

L’ineludibile ricorso alla giurisdizione penale “specializzata” ovvero all’esercizio della funzione giurisdizionale penale da parte di organi integrati dalla partecipazione di “esperti” risulta più volte ribadito nell’elaborazione giurisprudenziale della Corte costituzionale, che ha costantemente sottolineato l’esigenza di differenziare le soluzioni normative previste per i minorenni da quelle destinate agli adulti.

Già in materia di esecuzione penale (v. la sentenza n. 168 del 1994) la Corte ha evidenziato come proprio la particolare condizione del minore induca a prevedere un trattamento punitivo il più possibile diversificato rispetto alla disciplina generale. 

Sono state numerose le censure di incostituzionalità della Corte, che ha con frequenza rilevato come l’automatico rinvio, per la generalità dei condannati, alla disciplina generale impedisse il ricorso a valutazioni tali da garantire esecuzioni della pena e restrizioni della libertà conformi alle esigenze costituzionali di protezione della personalità del minore (v. sent. n. 125 del 1992 e n. 450 del 1998).

In particolare, la Corte (sentenza n. 310 del 2008) ha rilevato come la preminenza dell’interesse del minore trovi una tutela adeguata proprio nella composizione particolare del giudice specializzato.

Il sistema penale minorile, nello specifico, ponendosi come obiettivo il totale recupero del minore, richiede trattamenti che si basino su valutazioni poste in essere da soggetti dotati di elevate competenze scientifiche. 

Il procedimento penale a carico di un minorenne deve essere “in bilico tra repressione ed educazione” e deve riuscire a soddisfare i bisogni del minore e dei suoi diritti e il diritto della società a difendersi dalla trasgressione[11].

L’obiettivo non deve essere quello del mero accertamento della verità, in quanto deve aver luogo un’evoluzione positiva della personalità dell’imputato, attraverso una serie progressiva di interventi che devono mirare a proporzionare e, a volte, anche ad escludere l’impatto del minore con l’apparato giudiziario.

Ciò si può realizzare mediante l’attivazione di meccanismi che permettono di espellere il minore dalla vicenda penale, grazie all’attività di guida e di sostegno svolta dai servizi sociali. Il giudice ha, tra l’altro, il compito di spiegare all’imputato minorenne il significato delle attività processuali che si svolgono in sua presenza, insieme al contenuto e alle ragioni, anche etico sociali, delle decisioni, “in una sintesi di applicazione sanzionatoria e funzione rieducativa”[12].

La Corte attribuisce “valore” alla “specializzazione” dell’organo giurisdizionale.

L’insopprimibilità dell’intervento dell’esperto, ribadita più volte dalla Corte costituzionale, permette di assegnare un valore specifico a questa funzione giurisdizionale ordinaria ma specializzata, perché rivolta intuitu personae all’accertamento del fatto attribuito al minorenne.

Il Tribunale per i minorenni è sempre stato caratterizzato dalla presenza di soggetti estranei alla magistratura, dotati, però, di imprescindibile professionalità per la decisione da adottare nei confronti del minorenne. Si tratta di psicologi, neuropsichiatri, assistenti sociali, professionisti esperti che hanno assunto il ruolo di giudici onorari e che hanno affiancato i giudici togati nell’esaminare e nel decidere i casi riguardo ai minorenni. Proprio in ragione di ciò, il Tribunale per i minorenni ha costantemente rappresentato un esempio di organo giurisdizionale specializzato autonomo. 

La riforma, istituendo una nuova organizzazione del Tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie, composto da sezioni circondariali e sezioni distrettuali, ha determinato, però, in riferimento alle competenze della sezione circondariale, un ridimensionamento della specializzazione, della collegialità e della multidisciplinarietà, tipiche del Tribunale per i minorenni. Ciò comporterebbe la possibilità per i giudici onorari di svolgere le loro funzioni solo in ambiti marginali e l’assegnazione ad un giudice monocratico delle delicate questioni sugli allontanamenti, sulle limitazioni della responsabilità genitoriale e sugli affidamenti familiari. Inoltre, si potrebbe assistere a un aumento del ricorso alle consulenze tecniche d’ufficio (C.T.U.), che si limiterebbero a ritrarre il quadro familiare del minore nel momento in cui vengono effettuate, mentre sarebbe necessaria una presenza continua dei Servizi socioassistenziali e/o sanitari per superare le difficoltà che portano all’intervento dei giudici minorili.

Gli interventi attuati dal legislatore sembrano, quindi, aver ridimensionato la tutela sostanziale che mette al centro la vita del soggetto minorenne, al posto di valorizzarla, provocando numerose critiche da parte degli operatori della giustizia[13].

La nuova distribuzione, avente ad oggetto l’affidamento delle cause ad un giudice collegiale o monocratico, riguarderà solo l’ambito civilistico, poiché il riformatore non ha rinnegato la specializzazione del giudice nel procedimento penale minorile nonché in quello di sorveglianza, confermando – con la collegialità dell’organo giurisdizionale – il necessario contributo dell’esperto.

La conferma della convinta adesione, in ambito penale, all’originaria scelta legislativa di garantire, in ragione del favor minoris, la c.d. giurisdizione “specializzata” – come più volte ribadito dalla Corte costituzionale – è offerta dalla riforma contenuta nel d.lgs. n. 149 del 2022, che la eleva in modo significativo, fino al punto da optare per una collegialità con maggioranza “non togata”.

Infatti, il riformulato art. 50-bis, comma 2, r.d. n. 12 del 1941 prevede che «nell’udienza preliminare e nel giudizio abbreviato richiesto dall’imputato in seguito a un decreto di giudizio immediato, la sezione distrettuale del tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie giudica composta da un magistrato e da due giudici onorari esperti della stessa sezione».

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